本文為丁望著《北京跨世紀接班人》的一小段（第十章第四節〈對廿一世紀之路的思考〉10-4-1-a、10-4-1-b、10-4-2-a、10-4-2-b段）。此書撰寫於1995-1996，初版於1997年8月發行，修訂二版於1998年5月發行。

　　這一段論析，以「建立憲政體制，實現社會法治」為主題。

　　建立憲政體制　兌現憲法權利

　　就上述的六大元素，作者要對憲政體制略加闡述。

　　憲政體制是一個國家實現法治和文明興盛的根基。對於北京領導人來說，走向憲政之路是社會現代化的第一步。
　　
　　建立憲政體制，首先要完善憲法，有效制約公共權力和保障人民權益，建立憲法的權威地位，制裁任何違憲的事，以憲法及根據憲法制訂的法律治國，讓人大成為獨立的立法機關和權力機關，有監督政府實權。

　　完善憲法的第一步，是建立現代化的國家觀念和法治觀念。在任何朝向現代化的法治國家，執政黨都不能居於國家和法律之上，更不可能在憲法中規定某一政黨處於領導國家、政府的地位。

　　中共中央主持制訂的「五四憲法」，起碼沒有共產黨領導國家的條文；「七五憲法」卻規定中共是「領導核心」，人大「是在中國共產黨領導下的最高權力機關」，中共中央主席「統率全國武裝力量」。「七八憲法」和現在有效力的「八二憲法」相關條文有改動，但中共居於國家領導地位的規定仍保留。完善憲法，自應體現國家高於政黨、一切權力屬於人民的現代化法治觀念。

　　憲政體制的另一標誌，是官方完全「兌現」憲法第33條的規定：「任何公民享有憲法和法律規定的權利」，人民能真正享有完整的「憲法權利」。

　　自1954年以來，憲法多次修改，每一版本的人民權利都很動聽。「五四憲法」規定人民有居住遷徙自由，在現實生活中，人民卻深受戶籍管制之困，沒有遷徙自由；在城鄉二元結構和戶籍制之下，農民無法改變身份，長期受就業身份歧視，更不要說遷徙自由。後來修改的憲法，刪除了居住遷徙自由的條文，仍規定人民「有言論、出版、集會、結社、遊行、示威的自由」，人民卻還是未完整獲得這些權利，連抗議日本侵略釣魚台的和平示威也不能如願，自不能奢求抗議政府施政、官員貪污腐敗的和平請願。至於刑事訴訟法、行政訴訟法、行政覆議條例規定的人民權益，有不少也成了空話。

　　憲法第33條規定能否真正執行，是「法制建設」面對的一大挑戰。當中共黨委和政府機關、官員違反此規定時，並無糾正和制裁的可行機制，官場也缺乏關於違憲的觀念，這是法治的盲點。

　　在人大應成立獨立的憲法委員會，以推動憲政體制的建立。委員會由各階層人士和專家組成，其職能是研究和制訂完善憲法、落實憲法的法規和制度，普及憲法知識，設置有效的機制，保障人民享有「憲法權利」、制裁違憲行為。

　　戰國末期政治家韓非（約公元前280－前232）在〈孤憤〉一文中說：「能法之士，必強毅而勁直，不勁直不能矯奸。」社會能否實現法治的一個因素，就是要有一大群「能法之士」，促成良法的產生和執行，挺身而出制止違憲、違法行為，維護法律的公正和尊嚴，保障人民權益和推進社會文明進步。

　　逐步推行政改　促成黨政分家

　　早在八十年代初，中共中央就提出要試行政治體制改革，鄧小平在政治局擴大會議上的講話〈黨和國家領導制度的改革〉，詳細闡述了政改構想。他提到，「黨和國家領導體制」的主要弊端，是權力過分集中、家長制、官僚主義、幹部領導職務終身制和特權現象；對領導體制要「有計劃、有步驟而又堅決徹底的改革」。1986年，鄧小平再次表示，「不搞政治體制改革，就會阻礙生產力的發展，阻礙四個現代化的成功。」1987年10月，趙紫陽代表中共中央向十三大提交的報告，聲稱「不進行政治體制改革，經濟體制改革不可能最終取得成功。」；他以一節的篇幅，專門闡述政改的內容。

　　儘管中共中央有政改的構想，開明派大將胡耀邦、萬里、趙紫陽等多次發表鼓吹政改的談話，政改卻始終未真正起步，1989年六四事件後，政改更難起步。

　　推行政治體制改革與實現法治，是相輔相成的關係。沒有政治體制改革，社會就難以走向法治和現代化之路；沒有法治，政治體制改革便不能成功。走法治之路，本有政治體制改革的內涵；政改則以建立法治為基礎，兩者是不可分割的兩面。讓政治體制改革起步，是社會朝向現代化的一個標誌，是當今領導人和跨世紀接班人的歷史使命。

　　政治體制改革是艱巨的政治構建工程，消除制度弊端的難度尤大，時間和資源的投入很長，分階段逐步推行，自是「結合現實」的選擇。自廿世紀末至廿一世紀頭十年，或可定為政改的第一階段，其內容應涵蓋三大方面：

　　一，權力體制改革，首先是改變權力的過分集中，讓執政黨與政府、國企、團體分家分權，以「小政府大社會」的原則分解權力，建立並完善權力運行的法律機制；
　　二，漸進的政治民主；三，促成民間社會的形成和發展。

　　黨政不分，政企不分，權力高度集中於執政黨的黨委，黨委實權在少數一兩人之手，導致「黨委包攬政府，政府包攬企業」的「黨天下」格局。

　　在中共中央領導階層，權力過分集中於中央政治局及其常委會的少數成員，政治局委員往往兼任書記處書記、國務院副總理或中央部長，形成少數人集權和黨政軍一元化權力運行模式。

　　在政府、國企中有中共編制浩大的黨委，在政府各部門又有中共黨組，有些部又設有黨控制的政治部，黨組織重重疊疊嚴密控制政府、團體、企業和人民，這是官僚主義、家長制和權力腐敗的一大原因。

　　在中共中央八十年代的設想中，黨委幹部兼職不要太多，黨政分開是「政治體制改革的首要關鍵」；國務院在1992年下達關於國企的「五十四條」，規定轉變政府管理經濟的職能，把政府與國營企業的職權分開。可是，黨政不僅沒有分開，九十年代以來黨政一元化的色彩還更濃，黨委集權下少數領導幹部兼職太多；政府與國企也沒有全面分開，不少國企仍未真正成為承擔投資風險的獨立經濟實體。

　　黨政分開、政企分家和它們之間的分權，是政治體制改革的起步點，也是建立市場經濟體制無法迴避的改革。執政黨把權力分解出來，讓其中的行政管理、社會工作、企業管理權力轉移給政府、社會團體、企業，執政黨專注決策和執政品質；政府把部分經濟管理、社會福利協調的權力分解出來，移交給企業、社會團體、政府諮詢機構，形成「小政府大社會」的施政模式，是改變權力過分集中、黨政不分、政企不分可行之路。

　　要以法律手段建立權力運行的完整機制，為黨政分開政企分家、制約權力、保障人民權益構築法律和制度的基礎。

　　首先要制訂政黨法及其它相關法規，界定執政黨、政府的角色及「權力邊界」，以法律規範權力，任何人要依法行使權力並受到監察，沒有超越法律的特權。

　　其次，執政黨的決策、政府的施政要有法律的約束機制，包括決策和政務透明化，如聽證會之類的諮詢程序，以改變黑箱作業。

　　六十年代初，布坎南（Buchanan）、圖洛克（Tullok）的公共選擇理論，在西方推動了決策和施政透明化的發展，這種對決策黑箱作業的反思，是值得北京當局探索的。大躍進、人民公社和文革之造成沉重的社會災難，是因為毛澤東脫離群眾脫離現實，把個人狂想和「家長意志」說成是人民的意願。權力的法律約束，決策和施政的透明化制度，無疑有助防止這種黑箱作業的禍害。

　　漸進民主化與局部開放選舉

　　政治民主化，是政治體制改革的另一標誌。政治民主化是內涵豐富的命題。上述的權力、決策約束機制，就是決策科學化、民主化的一個內涵；人大的民主改革，是其中特別緊迫的課題。

　　在「一黨領導」的社會，不可能有急速的政治民主化改革，也不會有西方民主模式；逐步推行漸進的政治民主化，則是中共黨內開明派人士的訴求。政治民主化的初始階段，最起碼要實踐「憲法民主」。兌現憲法規定的人民民主權利，確保人大充分行使憲法規定的職權。如果極有限度的「憲法民主」仍然是空話，政治民主化的改革便無從說起。

　　在憲法中，人大有立法權和政府監督權，它自然不應是各級政府的「橡皮圖章」，否則就不會有制衡政府的職能，形同虛設。八十年代以來，人大中的有識之士想改變橡皮圖章的格局。

　　在八九學潮中，委員長萬里和常委胡績偉等想召開常委會議，透過諮詢和討論尋求解決危機之法，並調查國務院有無行政失當，這本是在憲法確定的職權範圍之內，但他們受到壓力，被迫取消會議，胡績偉等還陷於「秋後算帳」之苦。連這一類由執政黨高幹控制的合法會議都不能舉行，可見政治民主化舉步之難。

　　在制約權力、監督政府、反映民意方面，中共中央如有意嘗試改革，就必須建立群眾政治參與、民主監督的法系和機制。

　　健全、提升人大的職能，首先是讓人大從「橡皮圖章」中解脫，百分之百扮演法定的角色，尊重憲法賦予它的職權。逐步開放人大的自由選舉，是人大完全執行法定職權、提高參政素質不可或缺的一環，也是國家走向憲政之路的必經之事。

　　在政治民主化的試步中，不可能有各級人大的普選，但當政者要有開放部分民選議席的勇氣和雅量。人大代表名為「人民選舉」，實際是由中共各級黨委指派，不能充分反映民意，許多知識水準低、缺乏參政能力者，只會叫口號和舉手。引進民選代表，是最低程度的改革。各級人大代表可以嘗試分為三類：委任，行業、專業團體的間選，選民直選；以香港立法局議員原來的分類和比例作為「參照系數」，是可行的、溫和的改革。

　　逐步開放選舉，不應局限於各級人大代表的產生。在各級人大內部，常委和更高領導人的人選也要開放差額選舉；至少常委會不再是黨委、政府官員的「養老院」，不再給資深黨政官員「酬庸安排」。在各級地方政府，正副行政長官要經當地人大的差額選舉；香港特區行政長官的推舉方式，包括政綱發表會和答問大會，是值得移植於大陸地方行政長官選舉的經驗。在國務院，部長和更高官員人選的決定，要有全國人大常委會聽證、投同意票的程序，同意票低於七成者不獲任命；各級人大的全會，可以對相應級別的政府投不信任票，決定重組政府。

　　只有把人大的職權落實到選票，並採取差額選舉模式，提高人大代表的知識水準和參政能力，才能確保人大代表的「憲法權利」，有效監督政府施政和官員行為，形成人大約束政府權力、選民監督人代的機制。

　　讓人大代表了解、反映民意，讓部分人大代表成為選民的受託人，才會有「投票人意志」，開創群眾政治參與的新局面，使利益多元化的社會走出「一言堂」的困境，提升國家決策、立法的素質，建立、增強決策與施政民意合法性和認受性，減少決策失誤損失和權力腐敗。

　　在執政黨黨員佔絕大多數的勢態下，人大有限度的初始改革，不會有大的政治風險，中共中央要有較寬容的政治胸襟推進「自我完善」。