二中全會　通過指導文件

　　這次的機構改革，是對2003年第五次機構改革的深化。溫家寶在2003年2月接替朱鎔基主持內閣後，推動了第五次機構改革，在政企（政府與企業）分開、轉變政府職能方面有新的成果，但機構仍太多。由於各部門權責交叉、協調不力，高層協調、議事機構及其實體性辦事機構（如領導小組的辦公室）大增，加重行政成本；問責制脆弱、部門的協作關係有待改善。

　　2006年9月，溫家寶召開國務院常務會議，商討深化行政管理體制改革。他提出強化轉變政府職能和規範行政權力，著力深化政企分開、行政審批制度改革(減少行政審批、落實行政許可制)、防止公共權力濫用導致腐敗。他闡述“權責對等觀”，強調權力的行使和責任的承擔要對等；這是增強行政效率和問責制的理念。

　　2007年10月的中共十七大，決定推展新一輪機構改革。在十七大決議、國務院機構改革方案（草案）的基礎上，中共中央形成了指導機構改革的指導文件《關於深化行政管理體制改革的意見》（以下稱《意見》），於今年2月底在十七屆二中全會上通過。國務院於3月在人大會議上宣讀的機構改革方案說明，就是根據此文件。

　　八、九十年代的機構改革，以裁減機構、精簡編制和政企分開為主要取向，九十年代涉及政府職能轉變的範圍增大。這次的機構改革是緊扣“十七大主題”，政策取向和著力點有較大的差異。

　　十七大主題的一大內涵，是圍繞落實科學發展觀、構建和諧社會，推動執政黨的制度創新、提升執政能力；它涉及行政管理體制改革、推進改善民生。

　　政策取向　注重公共服務

　　與過去五次不同的，這次行政體制／機構改革的大方向，是深化政府職能轉變，建設服務型政府。十七大確定的機構改革定位，是：“著力轉變職能、理順關係、優化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體系。”這種包含溫家寶的“權責對等”問責制理念，是值得關注的。

　　這次機構改革的政策取向，以三權分立的理念建立權力約束機制，是一大突破。決策權、執行權、監督權分立又相互制約、相互協調，是十七大提出的執政模式創新。

　　政策取向的另一突破，是把注重公共服務和增強公共服務職能，確定為轉變政府職能、建設服務型政府的主要內涵。十七屆二中全會的《意見》，提到行政機構要“有效地提供公共產品”，建立“可持續發展的公共服務體系，推進基本公共服務體系，推進基本公共服務均等化”；並把“強化服務功能，保障和改善民生”，視為不可或缺的改革。

　　國務院的機構改革說明，提及財政部要“圍繞推進基本公共服務均等化……完善公共財政體系”，就是重申二中全會確定的政策取向。

　　機構改革政策取向與過去的差異，還在於強化政務公開和社會監督。除了三權分立和機構內的監督機制之外，《意見》重視“新聞輿論監督”和“群眾監督”，並呼籲行政機構“提高政府工作透明度，切實保障人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權。”

　　完善宏觀調控體系政策的新內涵，也凸顯與過去的差異。國務院要求發改委與財政部、央行等“建立全面協調機制”，發改委除在發展規劃、產業政策、經濟計劃方面發揮宏觀調控的“導向作用”（自含“必要的行政干預”），還要運用財政、貨幣、稅務的手段，提升宏調功能。

　　第一階段　大部制理職責

　　機構改革分階段穩步推行，現階段的重點，國務院確定為3個：一是改善宏觀調控體系（整合發改委等部門），二是“保障和改善民生，加強社會管理和公共服務”，三是推展大部制，理順部門的職責關係。

　　國務院決定先組建5個大部：工業和信息化部、交通運輸部、人力資源和社會保障部、環境保護部、住房和城鄉建設部。其中，後三個部的組建，與改善和增強對民眾的社會保障、廉租屋政策、居住環境密切相關。

　　5大部的組合，是把職能相近的機構合併，組成便於全面兼顧、協調的大機構，避免或改變職能交叉和“權責脫節、推諉扯皮”的狀態。

　　這次改革的最大著力點，不在裁減機構和人員，故國務院的全部機構並無減少。

　　“部”的數量雖減少1個，但新組建4個副部級的國家管理局（參閱表）；如除去被裁併的正部級環保總局、民航總局（郵政局只是轉移隸屬關係），6類機構（請參閱昨日文表1、表2）總數78個（不包括高層協調機構的實體性辦事機構），比原來的設置多一個，並非“紙上拆廟”的100變27。

　　機構的整合還會逐步展開。在國務院的方案中，高層協調機構、直屬事業單位將調整，從事生產經營的事業單位會脫離政府序列，轉到國企系統。國務院的機構總量，今後諒會小幅度減少。

　　不同美日　缺乏民間社會

　　北京等地評論大部制，大都以美、日的內閣部門數量不足20個，強調小併大的好處，並鼓吹大大加快機構合併。這種一味求大的觀點，與城鎮化和圈地運動、國企改革和“大吞併”時的流行觀點相似。

　　大部制可以試行，但不能與美、日簡單類比。美、日有良好的法治和行政管理體制，又有悠久的民間社會，具備“大社會、小政府”的基礎。中國大陸卻還未走向真正法治之路，法律“白條現象”很普遍，制度約束（特別是行政中立）脆弱，民間社會則剛萌芽，政府部分職能向社會轉移的空間窄，“大社會小政府”的基礎差，美、日行得通的制度模式，中國大陸未必行得通。

　　五十年代的機構設置、經濟制度，照搬蘇聯的一套，形成計劃經濟、官僚主義的僵化體制；現在則鼓吹模仿美、日大部制，似有好大喜功的傾向。國務院機構方案提到：“考慮到經濟社會發展中面臨的諸多困難和潛在風險，循序漸進，不畢其功於一役。”這是比較可行的選擇。

《國務院機構改革方案》，
可望於3月15日人大會議上通過 。