《三國演義》第一回的開場白是：“話說天下大勢，分久必合，合久必分。”中共中央主導的行政機構改革就是分分合合，反反覆覆，如《孫子兵法》云：“分合為變”。

　　自1982年以來，國務院有5次機構改革，每次都以“拆廟”為一大特色，一聲“機構改革”就拆廟──裁減、合併一批機構，或是大廟改小廟（如1998年把體委會改為體育總局），但不久便有新的機構組建，吃皇糧者又增加。“瘦身”的效果，總與原來的構想有落差。

　　這回，國務院試行第六次機構改革。這就是被大陸媒體熱炒的大部制。

　　作者說這次改革是試行，是因為國務院向十一屆人大首次年會提交的方案（草案），是以“小步走”為基調，經裁併、組建後，“國務院組成部門”（部）共27個，比原來少1個，並無熱炒新聞中的一步到位，一口氣裁減至21個或19個。

　　大部制的方案，有行政體制改革的宏觀構想，關乎服務型政府的新模式和“三權分立”的新思維──決策權、執行權、監督權分立，不會有急速的“大拆廟風暴”。探討大部制，得考察國務院的機構輪廓，先從量化的比較、法律的地位，將機構分層，再思索推行機構改革的原因。

　　紙上拆廟　吹皺一池春水

　　在國務院官員於11日宣讀大部制方案前，大陸傳媒把大部制炒得火熱，出現了“紙上拆廟”之景，許多“部”被裁掉了，實際卻非如此。在熱炒中最常見的“誤點”，是說不清楚國務院機構的層次、機構總數，有的說機構只有28個部，有的則說三十幾個、五十幾個；北京有一份水準較高的大型雜誌說共有66個，算是較接近實際，但也少算了11個。

　　“部”與其外的“部門”或“機構”，有不同的涵義，得從行政架構和法律地位，去辨別兩者的差異。

　　在憲法和國務院組織法規範下，國務院的權力運行和組織、機構可分為3個層次。在總理負責制之下，國務院常務會議是最高決策層次，它由總理、副總理和國務委員、秘書長組成（溫內閣共10人）。

　　國務院全體會議是第二層次，它由總理、副總理、秘書長和各部部長組成，職能是討論、決定“國務院工作中的重大問題”。

　　第三個層次，是不列入“部”序列的其它機構。
“部”是指稱為“國務院組成部門”的機構。在溫內閣，稱為部、委員會的正部級機構共28個，包括人行和審計署，它們是國務院全體會議的成員。

　　“部”之外的機構，稱為機構或單位，包括直屬特設機構、直屬機構、辦事機構、直屬事業單位、部（委）代管的國家管理局，這5類都不稱“部”。

　　“部”和後5類機構的差異大。差異之一，是行政“規格”不同，28個部是正部級；後5類含正部級、副部級兩種，如直屬機構類的19個，冠“總”的為正部級，未冠“總”的為副部級。

　　差異之二，在於法律地位。按八二憲法80條，上述“部”的部長等，需經人大或人大常委會“決定”任免的程序。不在“國務院組成部門”序列的機構官員，不必經人大“決定”任免。

　　按憲法86條、國務院組織法第4條的規定，“部”具國務院組成人員的法律地位，部長可出席國務院全體會議；“部”之外的機構沒有出席的法定地位，其主管只能在應召之下“列席”。

　　領導小組　高層協調機構

　　國務院的機構，並非如大陸一些傳媒和海外網站說的28個；香港一電視台播大部制的新聞，說國務院的機構將“由36個部併為27個”，也不確實。國務院的6類機構共77個。

　　至12日，國務院網站列出的機構76個，漏掉去年12月成立的“國家預防腐敗局”。中共中央批准中央編制委員會辦公室的請示文件，確定：“國家預防腐敗局列入國務院直屬機構序列。”

　　除了部級和副部級的機構，國務院還有高層協調、議事機構，總數超過50個。

　　“規格”最高的，由總理掛帥，次之由副總理、國務委員兼組長或主任。國家信息化工作領導小組、科教領導小組、能源領導小組、振興東北領導小組，都由溫家寶總理當組長。

　　規格高的領導小組，大都有專職的副組長或辦公室主任，有的單獨設立專門的辦事機構，如扶貧辦（國務院扶貧開發領導小組辦公室）、三峽辦、南水北調辦、信息辦，主任都是部長級，辦公室有編制內的官員。

　　如果把高層協調機構下面的單位（辦公室）算下去，國務院吃皇糧的機構應超過100個（國務院從未正式公布數字）。

　　機構臃腫，編制太多，吃皇糧者眾，行政成本高，是每次機構改革的一個原因，這正是試行大部制的成本因素。

　　積重難返　改革舉步維艱

　　機構太多，是國務院的特點。1981年，有“部”（包括委員會等“國務院組成部門”）52個、直屬機構43個、辦公機構5個，共100個。

　　1982年，國務院舉行較大規模的機構改革，各類機構裁減至61個。這是第六屆人大任期開始（1983年6月）前，國務院的第一次機構改革。到1987年底，機構增至72個，可謂故態復萌。

　　1988、1993、1998、2003年，七、八、九、十屆人大首次年會之後，國務院有第二、三、四、五次的機構改革。沒有一次不是在壓縮──擴張中循環，“部”和直屬機構、辦事機構、事業單位，隸屬“部”的國家管理局5類機構，實際均超過80個（參閱表2）。

　　機構改革旨在裁減機構和冗員，降低行政費用，避免政企不分、權責不清，提升宏觀調控和行政管理的效率；1998和2003年的改革，還有轉變政府職能等“深層改革”的內涵，但每次的成效甚微，未擺脫積重難返的困境。

　　機構改革舉步維艱的一個原因，是機構的存、廢和縮、擴，關乎權力、利益的激烈博弈，“大鍋飯”吃慣了，“拆廟”談何容易，廟大和尚多，趕走和尚並非輕而易舉。這是試行大部制面對的障礙。　　　　　　　　　

國務院的高層協調、議事機構，
超過50個，
規格最高的由總理溫家寶掛帥 。