對汶川8級特大地震的規模，為1950年以來最大。援救理念、指揮系統、組織動員、信息發布等，都比過去進步。這與已初建應急管理體制有關。
突發事件含政治和非政治兩大類。前者指官方說的社會安全事件；後者指與自然災害、生產事故、公共衛生事件有關的突發事件，含傳染病和公共衛生危機，環境污染重大事故，大規模水、旱、火災（如森林大火），地震和地質災害（山體滑坡、堰塞湖等），蟲、鼠等動植物大規模災害，交通和生產安全重大事故。本文探討的突發事件，僅在非政治的範圍。
應對突發事件（或曰應急處置、危機處理）的管理體制，可粗分為3個層次：法律框架和制度約束，指揮系統，援救理念。本文略析這個管理體制。
沙士災難 正視法律框架
2003年發生沙士疫症，是胡溫初上權力第一線、溫家寶首次組閣時。在突發的公共衛生危機中，他們激起憂患意識，從法律、制度入手，逐步建立應對突發事件的管理體制。至2007年，管理體制的運作已常規化，為今年應對雨雪大災、手足口病（腸道病毒EV71型）和汶川大地震，提供了“制度保障”。
法律框架，是應急管理的基礎。應對汶川大地震的法律依據，主要是突發事件應對法、防震減災法和信息公開條例；前者是人大通過、國家主席簽署公布的國家法律，後者是由國務院總理簽署頒布的行政法規。
突發事件應對法施行於去年11月，恰成為今年三大災害的應急法律支柱。此法規範預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事後恢復與重建、法律責任等。其中關於武裝部隊介入應急、國際合作、審計監督，尤有應急的“實用性”。
就應對汶川大地震而言，突發事件應對法為救災的組織、動員、各方參與、信息公開、災民援救、災後重建，提供了法律依據，並產生制度的約束。
信息公開條例於5月1日施行，一方面有助於地震及災難救助的信息公開，提升公共事件的透明度；另方面又考驗國務院和地方政府的公信力。
在汶川大地震的應急中，信息公布較快，國務院舉辦一連串的記者會，又全面開放境外的新聞採訪。信息發布的改善，與信息公開條例、突發事件應對法關於公布信息的規範息息相關。
援救理念 災民生活保障
建立各級的應急預案、應急指揮機構，是在法律框架之下的制度構建。
在中央階層，應急指揮系統有較清晰的職權邊界。中共中央政治局及其常委會、它們主導的高層領導小組，負決策、政治動員之責，國務院則是應急處置的行政指揮中心，由總理全權部署，其職責受突發事件應對法第8條規範。溫家寶指揮汶川大地震前線的應急，有充分的法律依據。
在災難處置中，應急理念的更新，是更值得關注的變革。其“變”始於沙士之疫。第一個變，是關心民疾、向受災者提供公費救治；在沙士初期或沙士之前，地方政府對公共衛生事件受害者實行“有償救治”政策，任由艾滋病者自生自滅。
理念的第二變，是正視生命價值，把救人放在第一位。第三變，是保障災民的基本權益，官方提供食物、飲水、燃料、生活必需品（突發事件應對法49條），並給予災後安置，改變過去空喊“災民生產自救”的冷漠。第四變，是盡可能的信息公開。
應急理念的更新，法律和制度的初步構建，也是秩序文化的整合。在中共中央和國務院，法律和制度的約束較強；在地方特別是市以下的黨政界，約束相當脆弱，影響了政令的暢通、援救災民的效率。
|
