關鍵詞：法源，宅基地，小房產權，法律邊界，抵押權
引述典籍：君子戒慎乎其所不睹，恐懼乎其所不聞。（《中庸》）
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溫家寶剛簽發國務院行政命令，公布〈全國土地利用總體規劃綱要（2006－2020）〉（簡稱“綱要”），這是與〈中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題的決定〉（簡稱“決定”）相關的文件。
在中共十七屆三中全會前，大陸一些媒體和海外小道網站熱炒承包權的流轉，出現兩個“誤點”。一是把承包權的流轉稱為新事物、三中全會後實施的新政策，是土地的自由買賣、私有化；二是開放農村宅基地的抵押、買賣（三中全會後仍炒“抵押說”）。關於第一個“誤點”，本欄22日文〈承包權可流轉 不是土地私化〉，已分析“誤”在哪裏；稍後，中共中央農村工作領導小組辦公室主任（正部級＿）陳錫文也澄清傳媒的“誤讀”，其談話刊於24日的北京傳媒。
本文略析第二個「誤點」，觸及城、鄉的房屋產權差異，宅基地的法律邊界，土地政策背後的政治符號解碼。
法律邊界 宅基地三缺二
在中共中央和國務院主導下，關於農村土地的所有權、經營、管理，已有初始的法律、制度框架。要了解、報道、評論或深入研究土地政策，得尋找法源；首先，是認清土地所有權、承包權流轉、物權和信貸抵押的法律邊界──法律的許可或禁止。
關於土地的法律規範，見於八二憲法和土地管理法（1986實施、2004第2次修訂）、農村土地承包法（2003實施）、物權法（2007實施）、擔保法（1995實施）。中共中央自八十年代以來的一系列紅頭文件，國務院的一些行政法規和行政命令，也有土地政策、土地管理的規定。
依據上述的法律，城市和農村的土地所有權、房屋權益有差異。城市的土地為國有土地，即全民所有制；農村和城市郊區的土地為農民集體所有，集體土地包括耕地、宅基地、自留地等。
所有權的差異導致抵押、信貸權益的不同。擔保法36條規定，國有土地上的房屋及其土地使用權，可以抵押；37條規定，土地所有權和耕地、宅基地、自留地的使用權，不得抵押（荒山等使用權則可抵押──34條）。
物權法184條對“不得抵押”的規定，與擔保法36條幾乎相同。
“決定”對宅基地權益的表述是：“依法保護農戶宅基地用益物權。”所謂用益物權，是指宅基地的使用權、收益權和房屋的物權（佔有權）。“決定”的表述，法源為物權法152條：“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有佔有和使用的權利，有權依法利用該地建造住宅及其附屬設施。”
物權法第2條規定，物權包括所有權、用益物權和擔保權。農民宅基地只有用益物權，而缺“兩權”──所有權和擔保權即抵押權（“決定”未提後兩權）；宅基地上的房屋，農民則擁有所有權（物權法64條）。這就是宅基地的法律邊界。
《中庸》謂：“君子戒慎乎其所不睹，恐懼乎其所不聞。”小道網站之熱炒“將開始實施承包權流轉”和“宅基地自由抵押生財”，就是“誤”在不了解上述的法律邊界，未聞八、九十年代就有承包權的流轉。
小房產權 安徽宣城試品
儘管法律邊界清晰，但在“上有政策下有對策”的官場潛規則之下，法律的執行、政策的落實、政令的貫徹並不暢順；有的地方以試驗為名，逆法律而行之。
安徽省南部的宣城市（胡錦濤故鄉績溪縣在這個市），自1997年（擔保法實施兩年後）開放宅基地的小房產權，讓農民向金融機構抵押，此即所謂宣城試品。北京市郊區也有農民把宅基地和房屋賣給城裏人，後因小房產權糾紛和“法律缺位”，市政府叫停。
國務院和國土資源部多次下達行政命令、行政法規，制止開放小房產權。2004年11月，國土部規定：“嚴格禁止城市居民購買農村住房用地，……土地之上的房屋不予頒發使用證書。”同年12月的〈國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定〉，重申：“加強農村宅基地管理，禁止城鎮居民在農村購買宅基地。”
官方的宅基地政策，有值得解讀的政治符號──社會保障的意涵。
農民雖有進城務工、經商的機會，但抵禦風險的能力不強。他們擁有農村耕地、宅基地的使用權，在“知難而退”或年老重返家鄉時，仍有種糧、房屋的保障（保吃、保住）；在農村社會保障制度未全面建立、財政撥款緊缺之下，這種“原始保障”，具有穩定農村避免動亂的“社會功能”。在社保、城鄉一體化的機制完善後，或有小房產權的逐步開放。 |
